Leitsatz:

1. Für die zeitweise Verminderung der jährlichen Sonderzuwendung für Kirchenbeamte besteht eine einwandfreie kirchengesetzliche Grundlage.
2. Die im VMaßnG getroffenen Regelungen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und gegen die Pflicht zu einer angemessenen Alimentation.

Tenor:

Tatbestand:

Entscheidungsgründe:

I.

II.

1. Ausgangspunkt der von der Verwaltungskammer getroffenen Entscheidung ist Art. 140 GG.
   1. Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV ordnet und verwaltet jede Religionsgemeinschaft ihre Angelegenheiten selbstständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde. Durch diese verfassungsrechtliche Vorschrift wird den Kirchen das Selbstbestimmungsrecht zur eigenständigen Ordnung ihrer inneren Angelegenheiten gewährleistet.
   2. Sie steht im Einklang mit § 135 Satz 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes in der im Jahr 1997 geltenden Neubekanntmachung vom 27.02.1985, wonach es den öffentlich – rechtlichen Religionsgemeinschaften überlassen ist, „die Rechtsverhältnisse ihrer Beamten und Seelsorger diesem Gesetz entsprechend zu regeln …“. Mit dieser Regelung ist es den Religionsgemeinschaften vom staatlichen Gesetzgeber her ohne jede Einschränkung und ohne jeden Vorbehalt überlassen, ihr Amtsrecht entsprechend dem staatlichen Beamtenrecht, wie es im Beamtenrechtsrahmengesetz enthalten ist, zu regeln. Das bedeutet, dass die Kirche selbst entscheiden kann, ob und wie die „entsprechende“ kirchliche Regelung aussehen soll.
2. Ausfluss dieses Selbstbestimmungsrechts ist u.a. die Kirchenbeamtenbesoldungs- und -versorgungsordnung.
   1. § 1 Abs. 1 KBVO hat folgenden Wortlaut:
      „Für die Besoldung, Versorgung und sonstige dienstliche Bezüge der Kirchenbeamten gilt das jeweilige Recht der Landesbeamten in Nordrhein-Westfalen sinngemäß, soweit das kirchliche Recht nichts anderes bestimmt. Insbesondere sind hiernach die für die Landesbeamten geltenden Bestimmungen des Landesbesoldungsgesetzes und des Bundesbesoldungsgesetzes … anzuwenden. …“
      Nach § 1 Abs. 3 Nr. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes gehören neben den Dienstbezügen (Abs. 2) und anderen sonstigen Bezügen (Abs. 3 Nr. 1, 3 und 4) auch jährliche Sonderzuwendungen zur Besoldung der Bundes- und der Landesbeamten. Sie sind im Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung vom 23.05.1975 geregelt. Die Anwendung des staatlichen Sonderzuwendungsgesetzes steht aber, wie sich aus § 1 Abs. 1 KBVO ergibt, unter dem Vorbehalt kirchengesetzlicher Modifikationen, wie sie zum einen in § 23 KBVO und zum anderen in Art. 2 §§ 3-5 VMaßnG enthalten sind. Die vorübergehenden westfälischen Abweichungen im Maßnahmengesetz von dem gemeinsamen Recht der Evangelischen Landeskirchen in Rheinland und Westfalen beruhen auf der Ermächtigung zu befristeten Regelungen in § 26 KBVO. Danach können die beiden Landeskirchen jeweils für ihren Bereich im Benehmen mit der anderen Landeskirche für einen begrenzten Zeitraum durch Kirchengesetz oder Notverordnung (neu: Gesetzesvertretende Verordnung) von einzelnen Bestimmungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts abweichen.
   2. Das vom Kläger angezweifelte Vorliegen des erforderlichen Benehmens ist gegeben. Im Hinblick auf den auch dem Kläger in Fotokopie vorliegenden Schriftwechsel dürften die Zweifel an dem erforderlichen Einverständnis der Evangelischen Kirche im Rheinland ausgeräumt sein.
      Das Benehmen ist auch auf der hierfür zuständigen Ebene herbeigeführt worden. Die Kirchenleitungen, sowohl die der Evangelischen Kirche im Rheinland (Art. 192 KO.R) als auch die der Evangelischen Kirche von Westfalen (Art. 137 und 140 KO.W, neue Fassung Art. 142, 145 KO.W), haben die Aufgabe, ihre jeweilige Landeskirche zwischen den grundsätzlich jährlich einmal zusammentretenden Landessynoden (vgl. Art. 123 KO.W) zuleiten. Die im Schreiben der Beklagten vom 21.10.1997 zum Ausdruck gebrachte Zustimmung der Evangelischen Kirche im Rheinland ist somit gesetzeskonform und rechtswirksam.
      Diese Zustimmung konnte noch so rechtzeitig in eine Ergänzungsvorlage für die Landessynode aufgenommen werden, dass die Vorlage und mit ihr das Einverständnis, das Benehmen, zur Sitzung der zuständigen Ausschüsse, des Tagungs-Finanzausschusses und des Tagungs-Gesetzesausschusses der Landessynode 1997, vorgelegen haben. Die Landessynode als der von der Kirchenordnung berufene Gesetzgeber hat das Maßnahmengesetz beschlossen. Damit besteht für die zeitweise Verminderung der jährlichen Sonderzuwendung eine verfassungsrechtlich zulässige und fehlerfreie kirchengesetzliche Regelung.
3. Die im Maßnahmengesetz getroffenen Regelungen verstoßen auch nicht gegen höherrangiges Recht.
   1. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG scheidet aus. Denn diese Vorschrift ist auf die öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse der Kirchen weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden. Dies entspricht seit Jahren der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil des BVerfG vom 25.11.1982 in DVBl. 83, 507 mit weiteren Hinweisen auf BVerfGE 42, 339 f.; BVerfGE 28, 351; 30, 332).
   2. Selbst wenn Art. 33 Abs. 5 GG auf das Kirchenbeamtenverhältnis des Klägers entsprechende Anwendung fände, würde die von der Landessynode beschlossene Verminderung der jährlichen Sonderzuwendung nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums verstoßen. „Die Ausgestaltung der Bezüge im Einzelnen ist von der Verfassung nicht reglementiert. Insbesondere können nicht bestimmte Formen von Bezügen (Weihnachtsbeihilfen, 13. Monatsgehalt) verlangt werden, solange die Bezüge nur insgesamt als standesgemäß anzusehen sind“ (Maunz in Maunz-Dürig, Komm. z. GG, Art. 33 Rd.Nr. 69).
      Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Beschluss vom 15. Juli 1999 – 2 BvR 544/97 – (nicht zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt) die Verfassungsbeschwerde eines Beschwerdeführers, der sich auf eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 33 Abs. 5 GG berief, wegen fehlender Erfolgsaussicht nicht angenommen und zur Begründung ausgeführt:
      „Der Gesetzgeber kann die Struktur der Besoldungsordnung, die Struktur des Beamtengehalts und die Zahlungsmodalitäten innerhalb des Rahmens, den die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht zieht, pro futuro ändern (vgl. BVerfGE 44, 249 [263]; stRspr). Er ist auch befugt, die Gehaltsbeträge, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentierung liegen, zu kürzen. Einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des erlangten Besitzstandes in Bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen gibt es nicht.“ (Es folgen Hinweise auf die Rspr. des BVerfG).
      Bei dieser einhellig in Literatur und Rechtsprechung vertretenen Auffassung würde eine Rechtsverletzung bei auch nur entsprechender Anwendung des Art. 33 Abs. 5 GG nicht in Betracht kommen.
   3. Die bereits erwähnte Alimentierungspflicht des Dienstherrn ist durch die Verminderung der jährlichen Sonderzuwendung nicht verletzt worden. Wie sich schon aus der Bezeichnung „Sonderzuwendung“ ergibt, handelt es sich um eine zusätzliche finanzielle Zuwendung, die der Dienstherr aus Anlass des bevorstehenden Weihnachtsfests seinen Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen gewährt. Durch die Absenkung dieser Sonderzuwendung auf den Grundbetrag von 2.500,- DM hat der Kläger eine finanzielle Einbuße erlitten, deren Auswirkung die Verwaltungskammer durchaus nachvollziehen kann. Dabei darf aber nicht aus den Augen gelassen werden, dass die Absenkung keinen Einfluss auf die Höhe des monatlichen Gehalts hatte. Der Kläger hat für den Monat Dezember 1997 dasselbe Grundgehalt nebst Zuschlägen und Zulagen wie in den vorangegangenen Monaten von Januar bis November des Jahres 1997 erhalten. Dieses monatliche Gehalt sichert den angemessenen Unterhalt des Klägers und seiner Familie. Wenn der Dienstherr das zusätzliche sog. Weihnachtsgeld kürzt, kommt er nach wie vor seiner Alimentierungspflicht nach, so dass von deren Verletzung keine Rede sein kann.
4. Die Auffassung des Klägers, eine verminderte Sonderzuwendung habe nicht vor dem In-Kraft-Treten der Rechtsgrundlage für die Verminderung gezahlt werden dürfen, so dass die Zahlung rechtswidrig sei, ist unzutreffend. Denn im gesamten Besoldungsrecht gilt der Grundsatz, dass die Rechtsgrundlage maßgeblich ist, die in dem Kalendermonat gilt, für den die Dienstbezüge gezahlt werden. Ob die Zahlung im Vormonat erfolgte oder – wie vom Kläger zutreffend ausgeführt – sogar erfolgen musste, ist insoweit unerheblich; maßgebend ist nicht die Rechtsgrundlage, die im Monat der Zahlung – noch – gilt.
   Im speziellen Fall der Sonderzuwendung kommt hinzu, dass § 10 des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung – ZuwG – vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1238) vorschreibt, dass „für die Gewährung und Bemessung der Zuwendung … die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse am 1. Dezember des jeweiligen Kalenderjahres maßgebend …“ sind. „Der Bemessung der Zuwendung sind nicht die am 1. Dezember des jeweiligen Kalenderjahres gezahlten Bezüge, sondern die am 1. Dezember zustehenden Bezüge zugrunde zu legen“ (BMI, Durchführungs-RdSchr. vom 30.09.1975 – n.v., zitiert von Clemens, Besoldungsrecht, Kommentar, Hinweis zu § 10 ZuwG, Seite 16 zu § 67 BBesG). Es war somit rechtens, für die Sonderzuwendung 1997 des Klägers bereits die Bestimmungen anzuwenden, wie sie nach dem Maßnahmengesetz ab 01.12.1967 Geltung erlangten.
5. Die vom Kläger erwähnte arbeitsrechtliche Gratifikation kann mit der jährlichen Sonderzuwendung nicht verglichen werden. Letztere wächst nicht von Monat zu Monat zu, so dass beim Kläger kein Vertrauenstatbestand dahingehend entstehen konnte, dass für die vor dem 01.12.1997 liegenden elf Monate noch die bislang gewährte volle jährliche Sonderzuwendung gezahlt würde. Das Sonderzuwendungsgesetz kennt keine anteilige Zuwendungszahlung. Nach § 11 ZuwG ist die Zuwendung mit den laufenden Bezügen für den Monat Dezember zu zahlen. Die Sonderzuwendung steht den Berechtigten also stets mit den Dezemberbezügen in der Höhe zu, die sich aus den am 1. Dezember geltenden gesetzlichen Vorschriften ergibt. Insofern ist in Bezug auf den Kläger bei der Zahlung der verminderten Sonderzuwendung 1997 nach den Bestimmungen des Maßnahmengesetzes nicht rechtswidrig verfahren worden.
6. Wie sich in der mündlichen Verhandlung herauskristallisiert hat, ist Kernpunkt der Argumentation des Klägers die unterschiedliche Behandlung der kirchlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hinsichtlich der Zahlung der Sonderzuwendung.
   1. Soweit er auf die unverminderte Zahlung der jährlichen Sonderzuwendung an im Dienst der Landeskirche stehende Angestellte und Arbeiter hinweist, ist dazu zu bemerken, dass die Höhe deren Vergütung durch arbeits- und tarifvertragliche Vereinbarungen geregelt wird, in die die Landessynode als kirchlicher Gesetzgeber einseitig nicht eingreifen kann und darf.
   2. Der Kläger moniert weiter die Herausnahme des Personenkreises der im kirchlichen Dienst stehenden beamteten Lehrerinnen und Lehrer aus dem Sparprogramm des Maßnahmengesetzes und sieht hierin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Seinen Argumenten vermag die Verwaltungskammer jedoch nicht zu folgen.

      aa)

      Dem Kläger mag zuzustimmen sein, wenn er auf den fehlenden Statusunterschied zwischen kirchenbeamteten Lehrern einerseits und außerhalb des Ersatzschulbereichs tätigen Kirchenbeamten andererseits hinweist. Für beide Gruppen gelten die Grundsätze des Berufsbeamtentums, z.B. Anspruch auf angemessene Besoldung, Unkündbarkeit und Pflicht, mit voller Hingabe die übertragenen Aufgaben zu erfüllen. Die Angehörigen beider Gruppen müssen eine vorgeschriebene Ausbildung erhalten, die sie zur Ausübung ihres Amts befähigt und berechtigt.

      bb)

      Dies alles ist jedoch nicht entscheidend. Der Unterschied zwischen den beiden vorbezeichneten Gruppen wird durch besondere staatliche Schulaufsichtsbestimmungen geschaffen, die für das Dienstverhältnis der kirchlichen Lehrerinnen und Lehrer an Ersatzschulen zu beachten sind. So bestimmt § 37 Abs. 3 Buchst. d) SchOG NW Folgendes:

      „Die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte muss der Stellung der Lehrer an vergleichbaren öffentlichen Schulen entsprechen.“

      Diese Gleichstellung der Lehrkräfte ist eine der Voraussetzungen, unter denen eine (kirchliche) Ersatzschule genehmigt wird.

      Die vom Kläger angeführte Kommentierung des § 37 Abs. 3 Buchst. d) SchOG NW durch Roewer/Hoischen hält die Verwaltungskammer für unzutreffend. Sie bezieht sich auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.09.1972 (VII C 27.71, BVerwGE 40, 347, JZ 1973, 695), das sich jedoch mit einer völlig anderen Problematik zu befassen hatte. Die Klägerin dieses Verfahrens betrieb als Stiftung bürgerlichen Rechts ein Landerziehungsheim, dessen Leiter neben dem Grundgehalt eine doppelte Stellenzulage erhalten sollte, was die Aufsichtsbehörde ablehnte. Das Bundesverwaltungsgericht vertrat die Auffassung, dass zu prüfen sei, „ob der der Stiftung erwachsende Nachteil so erheblich ist, dass hierdurch die Stiftung in ihrem Stiftungszweck oder gar in ihrer Existenz gefährdet wird.“ Im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 des bayerischen Stiftungsgesetzes, wonach die „Achtung vor dem Stifterwillen zur obersten Richtschnur bei der Handhabung dieses Gesetzes“ erhoben wird, sprach das Gericht dem Leiter die doppelte Stellenzulage zu. Diese Entscheidung gibt für die Möglichkeit einer ungleichen Besoldung von Lehrkräften an Ersatzschulen mit denen an öffentlichen Schulen keine Grundlage.

      Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei § 37 Abs. 3 Buchst. d) SchOG NW um eine Mussvorschrift handelt, von der der Schulträger nicht abweichen kann, ohne Konsequenzen befürchten zu müssen. Wenn der Gesetzgeber eine wirtschaftlich und rechtlich übereinstimmende Stellung der Lehrkräfte nicht gewollt oder für nicht erforderlich gehalten hätte, dann hätte er dies durch entsprechende Formulierungen zum Ausdruck bringen können.

      cc)

      Die von der Landessynode getroffene Regelung verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Mit ihm ist eine gesetzliche Regelung nur dann unvereinbar, wenn sich für sie schlechterdings ein vernünftiger, sachgerechter Grund nicht erkennen lässt (BVerfG, Beschl. v. 15.01.1985 – 2 BvR 1148/94 –, DÖV 1985, 319; NVwZ 1985, 333, m.w.N.). Der Verwaltungsgerichtshof der Ev. Kirche der Union hat in seinem den Verfahrensbeteiligten bekannten Beschluss vom 04.03.1998 – VGH 6/98 -Folgendes ausgeführt:

      „Der Gleichheitsgrundsatz unterwirft zwar als kirchliches Recht – nicht in seiner Ausprägung in Art. 3 GG als staatliche Verfassungsnorm – auch die Landessynode gewissen Bindungen. Wie im staatlichen Recht kommt aber auch im Kirchenrecht nur dann ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz in Betracht, wenn für eine unterschiedliche Behandlung sachliche Gründe fehlen und sie deshalb willkürlich erscheint.“

      Eine Prüfung, ob der kirchliche Gesetzgeber diese Grundsätze bei Erlass des Maßnahmengesetzes beachtet hat, ergibt, dass er im Hinblick auf die Bestimmungen des Schulordnungsgesetzes NW einen durchaus nachvollziehbaren und sachgerechten Grund hatte, die im kirchlichen Dienst stehenden beamteten Lehrerinnen und Lehrer anders als die nicht im Ersatzschuldienst stehenden Kirchenbeamtinnen und Kirchenbeamten zu behandeln.

      dd)

      Es kommt hinzu, dass das Land NW jetzt und künftig die Besoldung und Versorgung der Lehrerinnen und Lehrer im Rahmen der Ersatzschulfinanzierung zu 94% refinanziert, so dass die Einsparung für die Landeskirche nur 6% von der den Betroffenen auferlegten Besoldungskürzung betragen hätte. Eine Einbeziehung der refinanzierten Lehrkräfte in das Maßnahmengesetz wäre der Intention des kirchlichen Gesetzgebers, Personalkosten einzusparen, nicht gerecht geworden.

      ee)

      Der Kläger kann schließlich seine behauptete Ungleichbehandlung von „normalen“ Kirchenbeamten und den als Lehrkräften tätigen Kirchenbeamten nicht mit der Neufassung des § 1 Abs. 2 der Kirchenbeamtenbesoldungs- und -versorgungsordnung durch die Gesetzesvertretende Verordnung vom 18./19. Februar 1999 (KABl. 1999, 77) begründen. Durch diese Änderung hat § 1 Abs. 2 KBVO folgende Fassung erhalten:

      „(2) Die Besoldung (§ 1 Abs. 2 BBesG) und die Versorgung (§ 2 BeamtVG) der Kirchenbeamten als Lehrkräfte, deren Besoldung und Versorgung im Rahmen der Ersatzschulfinanzierung refinanziert wird, richten sich nach den für die vergleichbaren Lehrkräfte des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden Bestimmungen.“

      Diese Gesetzesänderung stellt keine nachträgliche Legitimation der durch das Maßnahmengesetz vom 14. November 1997 vorgenommenen Herausnahme der kirchlichen beamteten Lehrkräfte aus dem Sparprogramm des vorgenannten Gesetzes dar. Auch vor dem 14. November 1997 bestand die Verpflichtung, dass – wie bereits ausgeführt – die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte an (kirchlichen) Ersatzschulen der der Lehrkräfte an staatlichen Schulen entsprechen musste (§ 37 Abs. 1 SchOG). Mit der Gesetzesänderung ist nun auch in einem Kirchengesetz eindeutig festgelegt, dass sich Besoldung und Versorgung der beamteten Lehrkräfte im Ersatzschuldienst „nach den für die vergleichbaren Lehrkräfte des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden Bestimmungen“ richten.

   3. Im Zusammenhang mit der vom Kläger behaupteten Ungleichbehandlung von Kirchenbeamten und im kirchlichen Dienst stehenden beamteten Pädagogen hält die Verwaltungskammer den Hinweis für angebracht, dass auch die Theologinnen und Theologen von der Verminderung der jährlichen Sonderzuwendung betroffen sind. Gemäß Art. 2 § 4 VMaßnG beträgt sie wie bei den Kirchenbeamtinnen und Kirchenbeamten für das Jahr 1997 höchstens 2.500,- DM, fällt aber in den Folgejahren 1998 bis 2003 völlig fort; sie beschränkt sich auf die Summe aus dem Ehegatten- und dem Kinderbetrag oder einen dieser Beträge, sofern die Voraussetzungen für die Zahlung eines Betrags vorliegen. Soweit ordinierte Theologinnen und Theologen im Kirchenbeamtenverhältnis stehen, werden auch sie in die Verminderungsregelung einbezogen; dies betrifft den Präses, die theologischen Ober- und Landeskirchenräte, die ordinierten Hochschul- und Fachhochschullehrer sowie die Strafanstaltsseelsorger, soweit sie nicht Landesbeamte sind.
      Hinsichtlich dieser Personengruppe hat die Verwaltungskammer durch rechtskräftiges Urteil vom 29. Juni 1999 – VK 5/98– entschieden, dass insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht vorliegt, weil der kirchliche Gesetzgeber im Hinblick auf den Rückgang des Kirchensteueraufkommens und die grundlegende Änderung der Finanzlage der vorerwähnten Personengruppe einem Solidaritätsopfer zugunsten ihres beruflichen Nachwuchses auferlegen wollte.
7. Soweit der Kläger auf ein Mehraufkommen an Kirchensteuer im Jahr 1999 hinweist, ist dies in Bezug auf die im Streit befindliche gesetzliche Regelung für das Jahr 1997 unerheblich. Im Übrigen liegt die Aufhebung eines Gesetzes nicht in der gerichtlichen Entscheidungskompetenz (§ 20 VwGG).